Czy opinia konserwatorska jest wiążąca? Czy można ją podważyć?

Czy opinia konserwatorska jest wiążąca?

Czy można ją podważyć?

Radosław Nawara, Niezależny Konserwator Zabytków, Architekt, Doradca, Inwestor

Wielu inwestorów nieruchomości zabytkowych pyta czy negatywna opinia konserwatora zabytków jest wiążąca dla organu administracyjnego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę? Czy organ może zbagatelizować negatywną decyzję konserwatora i mimo tego wydać zgodę na budowę? Z mojego doświadczenia wynika, że organy administracji nie lekceważą dokumentów wydanych przez właściwego konserwatora zabytków, ale jak to w naszej rzeczywistości prawnej bywa widuję decyzje zaprzeczające temu tokowi rozumowania. Wynika to z faktu, że przepisy pozostawiają pole do interpretacji. Wszystko zależy od prowadzonej procedury, formy ochrony, którą objęty jest zabytek, a także od tego czy w danym obszarze prawa jest uchwalona „specustawa”, która zastępuje lub zmienia przepisy ogólnie rozumianego prawa budowlanego w aspektach konserwatorskich. Najczęściej, opinie dotyczą uzyskiwania pozwoleń na budowę domów, kamienic, dworów, pałaców, czy przebudów budynków przemysłowych na nowe cele komercyjne. Decyzje mogą dotyczyć też wyłączania gruntu z produkcji leśnej, czy wycinki drzew, jeśli znajdują się one w ramach nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Sprawy dla właścicieli i inwestorów komplikują się w przypadku realizacji inwestycji realizowanych na zasadach objętych tzw. „specustawami”. Tutaj warto poruszyć aspekty związane z budową dróg publicznych na podstawie „specustawy drogowej”, czy terenów kolejowych na podstawie „specustawy o budowie CPK”. Postępowanie może przebiegać różnie w zależności od zakresu prowadzonych prac – robót, przebudów, wyburzeń itd. Sprawy nie ułatwia też stosowanie zamiennie w przepisach prawnych zwrotów „uzgodnienie”, „decyzja”, „opinia”, „stanowisko” czy „pozwolenie”. Generuje to luki prawne, skutkiem których są niespójne decyzje administracyjne i niepotrzebne wyroki sądowe. Brakuje ujednolicenia terminów, eliminacji dualizmu przepisów, a także kategoryzacji elementów opinii konserwatorskich. Inwestorzy i nierzadko również urzędnicy nie wiedzą kiedy i w jakim stopniu negatywna opinia konserwatora stanowić powinna jednoznaczną podstawę dla organu administracji do wydania negatywnej opinii do pozwolenia na budowę czy warunków zabudowy. Kto decyduje o formie dokumentu w zakresie konserwacji zabytku? I jak w tym wszystkim ma się odnaleźć inwestor? 

W artykule:

• Specustawa drogowa, a opinia konserwatora
• Specustawa o budowie CPK, a opinia konserwatora
• Odmowa konserwatora, a decyzja o warunkach zabudowy
• Odmowa konserwatora, a nakaz rozbiórki
• Odmowa konserwatora, a podział nieruchomości

Specustawa drogowa, a opinia konserwatora

W przypadku realizacji inwestycji drogi publicznej, obowiązuje nas Ustawa o zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych. Co jeśli droga w całości lub częściowo ma przebiegać przez nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków? W jednym z przypadków zarządca drogi wystąpił do starosty o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W dokumentacji złożonej do wniosku była negatywna opinia konserwatora zabytków dotycząca przemieszczenia zabytku nieruchomego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit f Ustawy (Dz.U.2023.162) do wniosku należy dołączyć opinię właściwego konserwatora zabytków. Jednak zapisy specustawy drogowej nie wskazują kryteriów, jakimi ma kierować się organ wydający decyzję o lokalizacji drogi. Do tego paragrafu w systemie lex widnieje 11 orzeczeń sądowych. Ku przestrodze właścicieli działek objętych formami ochrony zabytków przywołam wyrok II SA/Gb 414/19 dotyczący sporu o projektowaną drogę dojazdową publiczną, która została częściowo poprowadzona przez działkę objętą formą ochrony zabytku. Stała na niej budowla objęta ochroną konserwatorską, dla której zgodnie z planem przewidziano zabudowę uwzględniającą historyczne fundamenty budynku. Ponadto, znajdowała się w granicach zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków (strefa A). Inwestor drogi wystąpił o opinię do właściwego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 11d ust. 2 „specustawy drogowej” nie wydanie opinii w terminie 30 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Inwestor złożył do urzędu potwierdzenie odbioru wysłanego do konserwatora listem wniosku o wydanie opinii i wskazał, iż opinia nie została wydana w terminie do 30 dni. Organ administracji na tej podstawie przyjął, że warunek został spełniony. Właścicielka zabytkowej nieruchomości w zaskarżeniu wykazała, że projekt w ogóle nie został przedłożony konserwatorowi do opinii. Sąd stwierdził, że brak kompletnej dokumentacji działa na szkodę skarżącej, jest niezgodny z konstytucyjnym standardem niezbędności wywłaszczania i ingerencje w prawo własności. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozbawił prawa własności nieruchomości. Inwestor zataił część dokumentów z zakresu ochrony konserwatorskiej, a organ nie zweryfikował tego faktu. Przedstawił urzędowi propozycję projektową (najlepszą dla siebie), a organ wydający decyzję administracyjną powinien zweryfikować czy wywłaszczenie działki pod drogę publiczną jest za zgodą tegoż właściciela oraz czy jest możliwe alternatywne rozwiązanie, które nie ingeruje w jego prawo własności. Zgodnie z opinią sądu nawet „specustawa drogowa” nie może dawać organom uprawnień ingerujących w prawa konstytucyjne, a w tym przypadku naruszono zasadę proporcjonalności w postaci adekwatności celu i użytego środka do osiągnięcia celu. Porusza to również wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stanowi, że jeśli są dwa środki do osiągnięcia celu, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać drugi środek (TK K/9/9). W niniejszym przypadku, nie dość że wywłaszczono część działki bez zgody właściciela nieruchomości, to w dodatku zabrano mu dostęp do nieruchomości, który posiadał wcześniej (dwa zjazdy na działkę). Dlaczego organ administracji nie zweryfikował kompletności rzetelności przedłożonych przez inwestora dokumentów? Zgodnie z art. 11e „specustawy drogowej” nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji od spełniania świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (WA II SA/Rz 1133/12 oraz WSA VII SA/Wa 1574/12). Wyrok sądu WSA w przedmiotowej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję, skierował sprawę do ponownej weryfikacji, a skarżącej zasądził 500zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprawa pokazuje, jak łatwo w prawnej rzeczywistości można „zająć” komuś działkę i jak batalia sądowa może trwać latami. Nie jest to jednak wszystko takie proste, więc przejdźmy do dalszych rozważań.

 

Negatywna opinia właściwego konserwatora zabytków może stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Niektórzy uważają, że może ale nie musi. Z takimi opiniami prawnymi się spotykam, ale czy tak jest w rzeczywistości?

W jednym z przypadków gmina wystąpiła o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Ze względu na ruralistyczny układ wsi i wpis do GEZ terenu inwestycji uzyskała negatywną opinię konserwatora zabytków. Opinia właściwego konserwatora zabytków nie jest tożsama z pozwoleniem, decyzją, stanowiskiem czy uzgodnieniem, o których mowa w art. 39 Ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2023.682) tj. „art. 39 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

2. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.
3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.”

Postępowanie przebiega różnie w zależności od formy ochrony zabytku oraz od zakresu robót budowlanych. W mojej opinii, używanie w przepisach prawnych zwrotów, „uzgodnienie”, „decyzja”, „opinia”, „stanowisko” czy „pozwolenie” generuje luki prawne skutkiem, których są niespójne decyzje administracyjne i niepotrzebne wyroki sądowe. Błędy potęgują wszelkie przepisy, które wprowadzają dualizm prawny i tak właśnie jest w przypadku specustawy drogowej, która zastępuje przepisy Prawa budowlanego w zakresie „opinii” konserwatorskich. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguluje konieczne uzgodnienia w sposób odrębny i wyłącza art. 39 ust. 3 Ustawy Prawo budowlane. Z art. 11d ust 3. ustawy drogowej wskazuje, że: „Opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami.” W związku z tym, gdy w procedurze wydawania decyzji o realizacji inwestycji drogowej do wniosku dołącza się opinię właściwego konserwatora zabytków, to organ wydaje decyzję bez ponownego uzgadniania z konserwatorem. Jak to się, zatem ma do przedstawionej wyżej anegdoty i wyroku sądowego I instancji? Może i organ administracji nie miał obowiązku weryfikacji przedstawionej opinii. Jednak, czym innym jest przedłożenie przez inwestora niepełnej opinii i celowe wprowadzenie w błąd i czym innym jest wydanie przez organ decyzji, która narusza interes właściciela sąsiadującej, zabytkowej nieruchomości. Z mojej praktyki urzędnicy wydziału architektoniczno-budowlanego są w stałym kontakcie z konserwatorem zabytku przy prowadzonych procedurach i wydawanych decyzjach.

Warto zwrócić również uwagę na to, kto jest stroną w postępowaniu. Zgodnie z Ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.2023.162) wniosek o wydanie takiej decyzji składa właściwy zarządcą drogi. Art. 11a ust. 1 Ustawy stanowi: „Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.” Dalej, zgodnie z art. 11b ust. 1 „Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).”

Specustawa o budowie CPK, a opinia konserwatora

Specustawa CPK ma służyć szybkiej budowie inwestycji – chyba, że obecny rząd zdecyduje inaczej. Budowana ma być cała infrastruktura drogowa, kolejowa, energetyczna itd. Inwestor będzie chciał szybko wyciąć lasy, które kolidują z inwestycją, wyburzyć przeszkadzające obiekty itd. W tych obszarach znajdują się również obiekty lub obszary objęte formami ochrony zabytków. Mimo, że specustawa ma przyspieszyć pewne procedury, to i tak jest zastrzeżone, że należy uważać na obiekty zabytkowe. Jak występuje gdzieś kolizja inwestycji z zabytkiem, to należy szukać rozwiązań, np. translokować zabytkowe obiekty. Nie da się jednak przenieść wszystkiego – przykładem są stanowiska archeologiczne. Muszą być przeprowadzone badana powierzchniowe, badania wgłębne i dopiero po tych badaniach i oddanych eksponatach do muzeum wraz z dokumentacją można dalej prowadzić inwestycję. Tego typu badania, podobnie jak analizy środowiskowe nie są realizowane tylko w granicy projektowanej drogi, czy linii kolejowej, ale w zakresie całej strefy archeologicznej prowadzonej  inwestycji, z uwzględnieniem jej buforu. Przecież cenne elementy krajobrazu mogą zostać zniszczone ciężkim sprzętem również daleko od samej inwestycji. Inwestor prowadzący inwestycję najlepiej by chciał, żeby konserwator „klepnął” wszystko od ręki i wskazał, że skoro to inwestycja rangi międzynarodowej to nie będzie robił problemów, ale to nie jest takie proste. Każda z gmin dostarcza dane inwestorowi na temat obiektów cennych kulturowo, a ten ma za zadanie przeprowadzić wszystkie analizy, zebrać niezbędne dokumenty i uzyskać wszelkie zgody.

O tym, jakie są to zgody i jak są one zatytułowane (opinia, decyzja, postanowienie, uzgodnienie itd.) decyduje konserwator zabytków. Dla rejestrów wydaje decyzję, dla innych obiektów wydaje postanowienia w formie uzgodnienia itd. To konserwator wybiera formę prawną wydanego dokumentu do przedmiotowej sprawy i to na nim ciąży odpowiedzialność za ten wybór. Jest to ostateczny dokument, który w mojej ocenie urzędnik musi respektować. Nie miałem styczności z innymi praktykami, a brałem udział w procedurach konserwatorskich po obu stronach stołu – jako miejski konserwator zabytków oraz jako doradca i architekt pracujący na zlecenie inwestorów.

Odmowa konserwatora, a decyzja o warunkach zabudowy

W 2023 r. weszły przepisy dotyczące reformy planistycznej. Do końca 2025 r. wszystkie gminy muszą uchwalić plany ogólne gmin (obecnie prowadzone są rozmowy na temat przedłużenia tego terminu), które zastąpią studium gmin i w przeciwieństwie do poprzednika będą aktem prawa miejscowego, a więc będą musiały być respektowane. Każda gmina może wdrożyć plan ogólny w innym terminie, a do tego czasu w danej gminie mamy studium. Zdarzają się opinie konserwatorów, którzy odmawiają uzgodnień do procedury uzyskania warunków zabudowy (tam gdzie nie ma uchwalonych planów miejscowych) w przypadku, gdy przedstawione zamierzenie jest niezgodne z zapisami studium. Środowisko jest podzielone, ale studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest obowiązujące. Potwierdza to wyrok WSA II SA/Łd 88/21 „Studium (…) nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy. Do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.” Marszałek sejmu Elżbieta Witek, w 2020 r. wydała oświadczenie, że studium nie jest obligatoryjne przy wydawaniu WZ, bo nie jest aktem prawa miejscowego. Jak wspomniałem, czeka nas rewolucja planistyczna, która przyniesie niełatwe lata dla inwestorów nieruchomości, a plany ogólne w aspekcie wydawania decyzji o warunkach zabudowy również wniosą liczne zmiany i ograniczenia. Nie wiemy jeszcze co dokładnie będzie ujęte w planach ogólnych gmin, ale na pewno będą one obligatoryjne i konserwatorzy będą mogli się powołać na niezgodność decyzji WZ z planem ogólnym i ich odmowa będzie wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych.  Dodam, że decyzje o WZ będą mogły być wydawane tylko w obszarach uzupełnienia zabudowy wskazanych w planie ogólnym gminy. Spowoduje to wyeliminowanie większości gruntów, które nie będą objęte planami miejscowymi (a jest ich blisko 70% w Polsce) z możliwości zabudowy na podstawie decyzji o WZ.

Odmowa konserwatora, a nakaz rozbiórki

Niektóre zabytki to ruiny, obiekty po pożarach lub w bardzo złym stanie technicznym. Organ administracyjny zgodnie z art. 67 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane może wydać właścicielowi nieruchomości decyzję o nakazie rozbiórki. Tego przepisu nie stosuje się jednak do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust. 2), a organ nadzoru budowlanego musi skonsultować się z konserwatorem zabytków. W przypadku obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 67 ust. 3), a konserwator jest zobowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska uznaje się za uzgodnienie (art. 67 ust.4). W związku z tym, konserwator zabytków ma kompetencje do tego, aby wpłynąć na decyzję organu administracji w przypadku, gdy zabytek jest objęty ochroną wynikającą z planu miejscowego.

Zgodnie z wyrokiem VII SA/Wa 498/21 „inne są przesłanki nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przewidziane w art. 67 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane, a inne uzgodnienia rozbiórki zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszym przypadku organ nadzoru budowlanego bierze pod uwagę, czy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Natomiast w wypadku kiedy taki obiekt jest zabytkiem, wówczas organ nadzoru budowlanego zwraca się do właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytku o uzgodnienie decyzji nakazującej rozbiórkę”. Innym przykładem może być budynek w ruinie, który jest wpisany do gminnej ewidencji zabytku, a jego forma ochrony wynika z zapisów planu miejscowego, np. obecność stanowisk archeologicznych. Konserwator może odmówić uzgodnienia w zakresie pozwolenia na rozbiórkę, jeśli nie jest to do pogodzenia z zachowaniem chronionych właściwości zabytku. Musi on respektować zapisy wynikające z ochrony zabytku, ujęte w planie miejscowym, ale również musi uwzględnić zapisy Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeśli konserwator odmówi rozbiórki takiego obiektu to odmowa jest wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego. Potwierdza to wyrok sądowy IV SA/Po 280/15 „Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę (odpowiednio: rozbiórkę). Jeżeli zatem owo stanowisko jest negatywne („odmowa uzgodnienia”), to stanowi to wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza.” Warto zaznaczyć, że konserwator zabytków ma autonomiczne kompetencje do oceny, czy dany obiekt utracił cenne walory zabytkowe i może samodzielne zadecydować czy podlega rozbiórce. Podstawą odmowy uzgodnienia w sytuacji, gdy uznaje on, że obiekt zatracił walory zabytkowe jest art. 39ust 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Według wyroku WSA VII SA.Wa 270/18 „obowiązujące przepisy nie wskazują przypadków, w których należy wydać postanowienie uzgadniające rozbiórkę oraz przypadków uzasadniających odmowę uzgodnienia. Dlatego, ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniach dokonanych przez organ ochrony konserwatorskiej w konkretnej sprawie”. W tożsamej linii orzeczniczej jest wyrok NSA II OSK 678/19. Często powtarzam i powtórzę ponownie – nie ma dwóch takich samych zabytków, więc każdorazowo należy podchodzić do procesu indywidualnie i każdorazowo konsultować działania z konserwatorem zabytków.

Odmowa konserwatora, a podział nieruchomości

Analizy wymaga również aspekt podziału nieruchomości objętej ochroną zabytku. Co w przypadku, gdy konserwator odmawia podziału nieruchomości? Przyjmijmy, że budynek jest w ścisłej ochronie konserwatorskiej, a właściciel chce podzielić nieruchomość. Do wniosku o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału należy dołączyć pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków.  Decyzję zatwierdzającą podział zgodnie z art. 96 ust. 1a Ustawy o gospodarce nieruchomościami wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem, pozwolenie musi być uzyskane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Jeśli konserwator wyda odmowną decyzję, to inwestor musi wystąpić z nowym wnioskiem o wstępny podział z przedstawieniem innej propozycji podziału. W przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obowiązek uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków przy procedurze podziału wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 8 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozwolenie jest wydawane zgodnie z rozporządzeniem w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działać przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych.

Autor artykułu

---

Poznajmy się!

 

LUDZIE NIEZWYKLI PODNOSZĄ RUINY W ZABYTKI

---

Czekamy, by rozpocząć Twój projekt