Obszar wpisany do rejestru zabytków. Konserwator zabytków nadużywa kompetencji?

Obszar wpisany do rejestru zabytków

Konserwator zabytków nadużywa kompetencji?

Dariusz Kruczkowski, Naczelnik Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego

Radosław Nawara, Niezależny Konserwator Zabytków, Architekt, Doradca, Inwestor

Jeden z inwestorów przeprowadził roboty budowlane na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Warszawie w obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Sąsiad złożył donos o samowolę budowlaną, a konserwator zabytków podpierając się niewłaściwymi dokumentami, niezgodnymi z zapisami planu miejscowego wydał niekorzystną dla inwestora decyzję. Decyzję, która nakazuje przywrócenie budynku do poprzedniego stanu, a zaznaczę, że chodzi o niewidoczny taras na dachu budynku wielorodzinnego. Sam budynek nie jest wpisany ani do rejestru zabytków, ani do Gminnej Ewidencji Zabytków, ani do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Znajduje się jednak w drugiej linii budynków wzdłuż jednej z ulic, wchodzących w skład osi urbanistycznej objętej obszarową ochroną konserwatorską. Czym różni się wpis indywidualny do rejestru zabytków od obszaru urbanistycznego lub ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków? Czy dla budynków nieobjętych ochroną indywidualną znajdujących się w obszarze ochrony konserwatorskiej, organy mogą wymagać opinii i pozwoleń jak dla budynków wpisanych do rejestru zabytków? Czy może jest to już nadużywanie kompetencji? Przeanalizujmy przepisy prawa oraz wyroki sądowe w tym zakresie.

Co to jest obszar wpisany do rejestru zabytków?

Zgodnie z art. 3 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ.U.2022.840) „12) historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny – to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.” Art. 6 ust. 1. stanowi, że „Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: 1) zabytki nieruchome będące, w szczególności: (…) b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, (…).”

Prawo dotyczące ochrony zabytków jest prawem autonomicznym, działającym niezależnie od innych przepisów prawa budowlanego.  Remontując, restaurując, konserwując czy rozbudowując nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków lub nieruchomość nieobjętą wpisem do rejestru zabytków, ale znajdującą się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków należy wystąpić o zgodę do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Taką zgodę trzeba uzyskać również w przypadku usuwania drzewa lub krzewu i w przypadku, gdy ochrona jest jakakolwiek forma zieleni.

Wpis indywidualny, a wpis obszarowy

Należy zauważyć, że wpis indywidualny do rejestru zabytków i wpis obszarowy to odrębne formy ochrony zabytków. Mogą one istnieć samodzielnie, albo mogą się też dublować, tzn. na obszarze wpisanym do rejestru może być dodatkowo budynek objęty ochroną indywidualną. Może, ale nie musi. Potwierdza to art. 9ust. 3 Ustawy o ochronie zabytków „3. Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych.” Z licznej literatury w zakresie architektury, czy urbanistyki wynika, że układ urbanistyczny ma podkreślać walory przestrzenne powiązanych ze sobą budynków o podobnych cechach, materiałach, kolorach, formie czy stylu. Dotyczy to wyglądu elewacji, zastosowanej stolarki drzwiowej, okiennej, rzeźb, polichromii, powtarzalności tych elementów, czy samej kompozycji. Każdorazowo, szereg ekspertów określa zestaw tych wyróżniających dany układ cech, ale odnoszą się one do danej przestrzeni, a nie konkretnych budynków. Poszczególne budynki to oczywiście substancja zabytkowa w ramach granic danego obszaru urbanistycznego czy ruralistycznego i podlegają one ochronie, ale innej niż ta wynikająca z indywidualnie nałożonych form ochrony budynku, np. wpis budynku do rejestru zabytków. Istnieją w tym zakresie liczne wyroki sądowe, które stanowią, że „jeśli do rejestru wpisany jest obszar, to nie znaczy to, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków” (NSA II OSK 1688/18 za NSA II OSK 216/11). Zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 1688/18 „W przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo również budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowalne prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków” (za wyrokami NSA II OSK 2227/13, NSA II OSK 2152/10, NSA II OSK 1599/10, NSA II OSK 427/12, NSA II OPS 3/15, NSA SA/Po/3224/92). Zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 1541/15 „konserwator, jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnych kompetencji stwierdzić, że wykonywane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziłyby do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru”. W przypadku analizowanym w ostatnim wyroku sądowym nakazano przywrócenie do stanu poprzedniego lokalu użytkowego w budynku, znajdującym się w pierwszej linii zabudowy objętej ochroną osi w ramach układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Inwestor zastosował tutaj nielegalne podcienie w czterech arkadach od strony ulicy. Z taką decyzją jak najbardziej się zgadzam. Widoczne na poziomie wzroku elementy w obszarze ochrony konserwatorskiej powinny podlegać ścisłym uzgodnieniom z konserwatorem w przypadku chęci przeprowadzenia prac czy robót.

Budynek w obszarze wpisanym do rejestru zabytków

Nie zawsze jednak zgadzam się z wydanymi decyzjami czy postanowieniami konserwatorskimi. Przeanalizujmy szczegółowo wspomniany we wstępie przypadek, który opiniowałem, jako niezależny konserwator zabytków z ramienia inwestora. Inwestor zakupił od dewelopera lokal w budynku wielorodzinnym z tarasem na dachu. Budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się w drugiej linii budynków od ulicy, która jest jedną z ulic wpisanych do układu urbanistycznego w Warszawie, który to wpisany jest do rejestru zabytków. W akcie notarialnym inwestor zastrzegł sobie informację od dewelopera, że zgodnie z planem miejscowym może dobudować murek oporowy o wysokości 1,8m oraz pergolę na indywidualnym tarasie dachu w budynku wielorodzinnym. Na zmiany na tarasie zgodził się również zarządca budynku. Zgody te były podyktowane tym, że opis i rysunek wskazujący na ochronę układu urbanistycznego dotyczyły budynków w pierwszej linii od ulicy. Po wybudowaniu murku oporowego i rozpoczęciu dalszych prac na tarasie sąsiad zrobił donos do organów o popełnienie samowoli budowlanej. Konserwator zabytków wydający opinię do tej konkretnej sprawy powinien działać w oparciu o obowiązujący dla tego obszaru plan miejscowy, a ten od czasu pozwolenia na budowę, które obowiązywało dewelopera do dziś – nie zmienił się. Zapisy planu miejscowego (zarówno część rysunkowa jak i opisowa) nie miały odzwierciedlenia w dokumencie, który został przedłożony przez konserwatora w wydanej przez niego decyzji nakazującej odtworzenie stanu tarasu. Rysunek dotyczył innego obszaru, nie pasował do wydanej decyzji – nie dotyczył osi, nie był spójny w zakresie opisu, ani rysunków z planem miejscowym. Na mapie zabytków znajdującej się na stronie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajdował się ów układ urbanistyczny. Zgodnie z informacją dotyczącą wpisu do rejestru zabytków do decyzji nie sporządzono załącznika graficznego, wymieniono szereg ulic, ale nie wymieniono granic układu urbanistycznego. Na mapie zaznaczono kolorem osie ulic wchodzących w skład układu urbanistycznego bez wskazania jakiegokolwiek obszaru wokół tych ulic. Przedmiotowy budynek znajdował się w drugiej linii zabudowy, ponad 50 m od ulicy, która jest jedną z tych objętych ochroną. Oddzielał go od niej inny budynek, który powstał w latach powojennych. W związku z powyższym, brak był jakichkolwiek podstaw do uznania, że przedmiotowy budynek leżał na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Tym bardziej, za niesłuszną uważam negatywną opinię, gdyż wykonywane na dachu tego budynku prace nie wpływają w jakikolwiek sposób na układ urbanistyczny. Prace te nie są wykonywane ani na poziomie gruntu, ani na elewacji budynku, a jedynie na wysokości kilkunastu metrów na dachu budynku. Zamontowane na dachu elementy nie są widoczne z żadnego miejsca związanego z zabytkową osią. Czy w tym przypadku wydana zgoda jest nadużyciem kompetencji organu? Przeanalizujmy możliwości prawne w zakresie kompetencji organów oraz wyroki sądowe w tym zakresie.

Konserwator nadużywa kompetencji?

W przypadku inwestycji zlokalizowanej w granicach omawianego obszaru urbanistycznego w piśmie kierownika Wydziału Strategii i Rozwoju w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Warszawie decyzja nie została udokumentowana w jakikolwiek sposób. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w imieniu, którego podpisał pismo kierownik, uzurpował sobie prawo uczestnictwa w postępowaniu, pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, co wykazałem powyżej. Naraża przez to inwestora na poniesienie kosztów finansowych związanych z likwidacją dotychczas wykonanych robót budowlanych na dachu budynku. Tego typu działanie spełnia przesłanki czynu zabronionego, gdyż nie ma ono oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa, a stanowi typowe zachowanie urzędnicze: „tak ma być, bo ja tak mówię”. Spełnia to przesłanki do wszczęcia postępowania względem konkretnego urzędnika z tytułu odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem w zakresie określonym w Ustawie z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173, z późn. zm.). Przypominam również, że zgodnie z rozdziałem 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 i art. 7a § 1): „Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.” Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to, że wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Konserwator zabytków i nadzór budowalny nie mają prawa wydawać jakichkolwiek decyzji na podstawie dokumentu, który nie dotyczy analizowanego terenu i jest sprzeczny z planem miejscowym. Inwestor odwołał się do I instancji i czeka na batalię sądową, która zapewne potrwa kilka lat.

Brak odmowy uzgodnienia WKZ

O tym, w jakich przypadkach nie trzeba występować o stanowisko konserwatora zabytków stanowi art. 29 Ustawy Prawo budowlane. Uzgodnienie WZK może wnosić zastrzeżenia, może stanowić odmowę, albo wskazać jednoznacznie zgodę na dane działanie (remont, rozbiórkę, budowę). Co jeśli WKZ w postanowieniu nie wskazał jednoznacznie odmowy uzgodnienia, nie wskazał zastrzeżeń, ale też nie zakazał wprost działania w analizowanym zakresie? Inwestorzy zastanawiają się czy takie stanowisko należy traktować, jako zgodę konserwatora? I czy takie stanowisko jest wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego? Organ może nie respektować stanowiska WKZ jedynie, gdy zostało ono wniesione po terminie albo, gdy nie została zachowana forma postanowienia – jednak te przypadki zdarzają się bardzo rzadko. Czasami, WKZ w swoich zastrzeżeniach do projektu nie odnosi się do chronionych elementów. We wszystkich innych przypadkach organy administracji architektoniczno-budowlanej kontaktują się z konserwatorem i dbają, aby opinia konserwatora zabytków była dostarczona na czas, bo potrzebują mieć glejt do wydania decyzji inwestorowi. Wyrok sądu II SA/Gd 548/11 wskazuje, iż w opinii WKZ nie musi być jasne wskazanie, iż jest odmowa uzgodnienia. Organ może uznać, że jest milczący akcept tylko, gdy postanowienie WKZ spełnia kryteria wskazane w art., 124 KPA (odpowiednia forma, lub termin). WKZ odmawiając decyzji, albo wskazując zastrzeżenia do układu urbanistycznego musi powołać się na art. 6 ust. 1pkt 1b ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 4 Ustawy „do zadań wykonywanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy w szczególności: (…) 4) wydawanie, zgodnie z właściwością, decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych.” Potwierdza to wyrok WSA IV SA/Wa 140/06. Stanowi on, że „Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa.”

Reasumując, zasadność prowadzenia prac czy robót w ramach budynków objętych ochroną zabytków i tych nieobjętych ochroną, ale znajdujących w obszarach chronionych należy uzgadniać z konserwatorem. Zapewnienia prawnika, dewelopera czy zarządcy budynku w tych przypadkach nie mają mocy prawnej! Jednak, inwestorzy nie powinni dać sobie wmówić, że nic nie mogą zrobić w takich budynkach, czy na takich obszarach. A już na pewno nie mogą pozwolić sobie na akceptowanie decyzji czy postanowień wysłanych po terminie, niezachowujących odpowiedniej formy prawnej, albo powołujących się na dokumentację niewiadomego pochodzenia. Niestety, formy ochrony zabytków i prowadzone w tym zakresie rejestry w dalszym ciągu w Polsce nie są wystarczająco aktualne, ogólnodostępne i transparentne. To przekłada się na liczne niejasności wynikające z braku wiedzy inwestorów o formach ochrony zabytków, i na idące za tym niepotrzebne rozprawy sądowe.

LUDZIE NIEZWYKLI PODNOSZĄ RUINY W ZABYTKI

Czekamy, by rozpocząć Twój projekt