Utworzenie parku kulturowego. Ochrona kultury czy blokowanie inwestorów?

Utworzenie parku kulturowego

Ochrona kultury czy blokowanie inwestorów?

Radosław Nawara, Niezależny Konserwator Zabytków, Architekt, Doradca, Inwestor, Przedstawiciel Arkada

Jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego. Parki kulturowe powołuje się w celu ochrony lub popularyzacji dziedzictwa kulturowego, czy też w celu uporządkowania cennych kulturowo przestrzeni. Niektórzy próbują je powoływać w celu blokowania inwestycji deweloperskich. W przypadku tej formy ochrony możemy spodziewać się zasad, które będą dotyczyły standardów zabezpieczania zabytków podczas prowadzenia robót budowlanych, zasad ochrony materiałów stosowanych do budowy, renowacji zabytków, sytuowania reklam czy elementów małej architektury, zasad organizowania ogródków gastronomicznych, umieszczania na budynkach elementów instalacji (fotowoltaika, klimatyzacja, bankomaty, paczkomaty itd.), zasad kształtowania zieleni, a także organizacji ruchu czy zasad prowadzenia handlu ulicznego i występów artystycznych. Uchwała może również wpływać na przeznaczenie nieruchomości i pełnione przez nie funkcje, a to najbardziej uderza w przedsiębiorców. Obecnie w Polsce mamy 38 parków kulturowych i obserwuje się kolejne inicjatywy w tym zakresie. Wiele parków kulturowych nie spełnia formalnych kryteriów ustawowych wymaganych do ich utworzenia, a mimo to funkcjonują. Kto i kiedy decyduje o utworzeniu parku kulturowego? Czy utworzenie parku kulturowego może zagrozić konstytucyjnemu prawu własności i władania nieruchomością? Jak wprowadzenie tej formy ochrony może wpłynąć na funkcjonowanie nieruchomości zabytkowych? Czy inwestorzy i właściciele nieruchomości mają coś do powiedzenia w tym zakresie? I gdzie w ogóle szukać informacji o parkach kulturowych?

Ochrona krajobrazu kulturowego, a inwestowanie w zabytki

Aspekty tworzenia parków kulturowych określa Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.  Zgodnie z Ustawą krajobraz kulturowy to „postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka”. Na krajobraz składają się również elementy przyrodnicze, a więc przy inwestowaniu w nieruchomości znajdujące się na obszarze, gdzie cenny jest krajobraz sięgać należy również do Ustawy o ochronie środowiska i Ustawy o ochronie przyrody. Szereg innych ustaw bezpośrednio lub pośrednio dotyczy krajobrazu kulturowego, np.: Ustawa Prawo budowlane, Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, Kodeks wykroczeń, Ustawa o drogach publicznych, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i inne. Celem niniejszej treści nie jest przedstawianie poszczególnych przepisów, a pokazanie tematu powoływania parków kulturowych i ich wpływu na procesy inwestowania w nieruchomości – szczególnie te zabytkowe. Niestety, procedury tworzenia parków kultury generują liczne konflikty między stronami. Dla inwestorów nieruchomości szczególnie istotne jest prawo własności i władania, co również gwarantuje nam Konstytucja. Jak się okazuje, tego typu inicjatywy to próby ingerowania w to prawo na rzecz dobra wspólnego. Do przepisów dotyczących tworzenia parków kulturowych widnieją liczne wyroki sądów. Omówię te, które najbardziej mogą interesować inwestorów nieruchomości. Niektóre wyroki (NSA II OSK 3735/18, NSA II OSK 1803/19) dotyczą wprowadzania ograniczeń w prowadzeniu działalności usługowej dla obiektów znajdujących się w granicach parku kulturowego. Zabronione w nieruchomości może być prowadzenie działalności usługowej, gastronomicznej, kulturowej, rozrywkowej czy artystycznej. Zdaniem sądów taki typ działalności manifestuje się na zewnątrz lokalu i wpływa negatywnie na wizerunek przestrzeni kulturowej. Niektóre orzeczenia sądowe poruszają również aspekty dotyczące granic ingerowania w konstytucyjne prawo do władania i prawo do równości. Wyrok WSA III SA/Kr 569/07 stanowi, że postanowienia uchwały dotyczącej utworzenia parku kulturowego, które nakładają zakazy i ograniczenia w sposób nadmiernie ingerujący i naruszający prawo własności, mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz, że zasady te nie mogą naruszać prawa równości. Z kolei wyroki NSA II OSK 932//18 oraz NSA II OSK 1595/15 dotyczą celu ustanowenia parku kulturowego, gdzie wprowadzono zakaz prowadzenia działalności handlowej i usługowej polegającej na nagabywaniu i działalności o charakterze erotycznym. Zdaniem sądu, taki zakaz nie narusza art. 64 ust. 3 ust. Konstytucji dotyczącego ograniczania własności, bo podstawa wprowadzenia w uchwale takiego zakazu jest przepis rangi ustawowej, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie zapisy, zdaniem sądu nie naruszają również art. 32 ust. Konstytucji RP o zasadzie równości. W jednym z miast poprzez jeden występ burleski, rada gminy chciała zdecydować, że na terenie całego parku kulturowego zakażą wszystkich występów artystycznych. Inne wyroki sądowe dotyczące parków kulturowych dotyczą przykładowo umieszczania uciążliwych reklam, czy obiektów małej architektury na budynkach w tym obszarze. Spory wśród osób zaangażowanych w procesy wywołuje również to, który dokument w zakresie parków kulturowych ma nadrzędność podczas sporządzania i aktualizowania dokumentów – mowa tu m.in. o zapisach planów miejscowych. Kolejny aspekt to brak skutecznych mechanizmów egzekwowania ustalonych zasad. Pokazuje to, że utworzenie parku kulturowego może spowodować wprowadzenie ograniczeń dotyczących sposobu zagospodarowania terenu naszej nieruchomości, a także pełnionej funkcji. Czego, zatem inwestor może spodziewać się w ramach utworzenia parku kulturowego, który obejmie jego nieruchomość?

Kto może utworzyć park kulturowy?

Minusem tworzenia tego typu form ochrony jest fakt, że jest to zazwyczaj inicjatywa samorządowców, a nie ekspertów w dziedzinie ochrony zabytków czy ochrony krajobrazu. Samorządowcy z kolei często się zmieniają w ramach kolejnych kadencji i istotne inicjatywy są przerywane, bo rozpoczęła je partia opozycyjna i należy je pilnie „pogrzebać”. Takie działania (na rożnych polach gospodarki) dla dobra kraju, społeczeństwa i jak widać w aspekcie krajobrazu i dziedzictwa narodowego również – powinny być zabronione ustawowo, a może nawet i konstytucyjnie. Z inicjatywą utworzenia parków kulturowych czasami wychodzą sami mieszkańcy. Nakładając ograniczenia na samych siebie, próbują zablokować inwestycje deweloperskie. Przykładem jest próba utworzenia parku kulturowego na Dojlidach, gdzie jest zabytkowy Pałac Lubomirskich i Pałac Hasbacha, a obok funkcjonuje zakład przemysłowy. Właściciel zakładu sprzedał grunt pod planowaną budowę wysokich bloków, a mieszkańcy pod pretekstem ochrony krajobrazu kulturowego próbują zablokować inwestycję deweloperską (dane bia24.pl). Przeanalizujmy, zatem aspekty prawne w zakresie tworzenia tej formy ochrony zabytków. Parki kulturowe mogą być tworzone od 2003 r., co wynika z zapisów Ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 16. ust.1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami „1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. (…) 2. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. 3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. (…) 5. Park kulturowy przekraczający granice gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony.” Plan ochrony powinien być załącznikiem do uchwały, ale rzeczywistość pokazuje, że jest on często sporządzany po latach, co jak wykażę dalej jest elementem do podważenia. Żeby park mógł funkcjonować musi być powołana jednostka organizacyjna do jego zarządzania. Istotne jest również to, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że utworzenie parku kulturowego musi spełniać kryteria prawne określone w Ustawie tj. musi być powołany w formie uchwały, musi mieć plan ochrony oraz plan zarządzania parkiem kulturowymi oraz musi mieć uchwalony plan miejscowy, to niestety wiele parków spełnia (lub spełniało w okresie funkcjonowania) tylko część kryteriów. Niektóre z nich nie miały (albo dalej nie mają) uchwalanych planów miejscowych lub plany są w trakcie uchwalania, a inne działały (lub dalej działają) tylko na podstawie uchwały, np. Twierdza Kłodzko, Park Kultury Kotliny Zakopiańskiej, Park kulturowy Stary Radom i inne. Zgodnie z wyrokiem II OSK 923/14 „wskazanie w uchwale o utworzeniu parku kulturowego sposobu ochrony zalicza do elementów obligatoryjnych uchwały. Brak pełnej regulacji, wymaganej przepisami prawa nie uzasadnia zastosowania sankcji nieważności uchwały.” Przykładami Parków kulturowych, które mają kompletne dokumenty są np. Wilanowski Park Kulturowy, Park Kulturowy Miasto Tkaczy w Zgierzu, Park kulturowy Miasto Końskie i wiele innych.

Zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego

Czego możemy spodziewać się w ramach zakazów czy ograniczeń na terenie parku kulturowego? Zgodnie z art. 17 ust. 1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zakazy i ograniczenia mogą dotyczyć:

„1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;

4) składowania lub magazynowania odpadów.”

W momencie wejścia w życie uchwały, zakazy i ograniczenia obowiązują wszystkie podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanych na terenie parku kulturowego. W związku z tym, przykładowo zarządca nieruchomości nie jest adresatem takiej uchwały.  Potwierdza to wyrok WSA IV SA/Wr 745/14, który dotyczy obowiązku usunięcia reklam i ogłoszeń z obiektu budowlanego zlokalizowanego w granicach parku kulturowego. Zdaniem sądu, nałożony na zarządcę nieruchomości obowiązek wskazania określonej wielkości nośników reklamowych wykracza poza wskazane w ustawie zakazy i ograniczenia. Park kulturowy jest powoływany w celu ochrony jakiegoś terenu i nie ma tutaj mowy o nakazach poprawy stanu zabytków wynikających stricte z tej formy ochrony zabytków. Konserwator może nałożyć nakazy i określić konkretne terminy wykonania robót, ale w przypadku wpisu obiektu do rejestru zabytków, ale nie dotyczy to parków kulturowych. Potwierdza to wyrok sądu WSA II SA/Łd 727/18 oraz wyrok NSA II OSK 1803/19 oraz wyrok NSA II OSK 1357/17). Zgodnie z wyrokiem NSA II OSK 1487/07 stanowi, że „uchwała rady gminy tworząca park kulturowy winna określać dokładne granice parku, sposób jego ochrony, a także zasady i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami”. Pokazuje to, że zakres ustawowy to katalog zamknięty i nie można dodawać innych zakazów i ograniczeń. Zgodnie z wyrokiem WSA III SA/Kr 55/07 uchwała musi określać sposób ochrony parku kulturowego, a nie tylko powoływać się na plan ochrony parku czy ustawę. Wyroków sądowych w aspekcie parków kultury jest wiele, a niektóre wykluczają się wzajemnie.

Gdzie ogłaszana jest informacja o utworzeniu parku kulturowego?

Zgodnie z art. 16. ust.1a Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami „Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia”.  Informacje o przystępowaniu do uchwał w sprawie utworzenia parku kulturowego czy sporządzaniu dokumentów planistycznych są generalnie ogólnodostępne (np. na stronie gminy, na BIP), ale przecież nikt z inwestorów nie zagląda co chwilę na strony urzędów gminy, czy strony zawierające informacje o zabytkach. Trudne jest, zatem partycypowanie w konsultacjach społecznych inwestorów czy właścicieli zabytków, bo zwyczajnie często o nich nie wiedzą.

W mojej opinii, wprowadzanie nowych form ochrony zabytków na danym terenie powinno uwzględniać procedurę pisemnego informowania inwestorów o nowych inicjatywach już na początku procesu.

Na takim samym stanowisku stoją przedsiębiorcy, którzy prowadzą biznesy na miejskich starówkach – o utworzeniu parków kulturowych, które ingerują w ich działalność dowiadują się ostatni. Przykładem może być inicjatywa utworzenia Parku Kulturowego w Śródmieściu Gdańska, którą skutecznie zablokowali przedsiębiorcy (dane trójmiasto.pl). Mają oni słuszne pretensje, że nie zaproszono ich do konsultowania proponowanych regulacji i wskazują na konieczność poprawienia prawa w tym zakresie. Wprowadzone regulacje miały ograniczać im możliwość ubierania się w tradycyjne stroje w ramach świąt, zakazywały przemarszu przez konkretne ulice, czy ograniczały działalność ogródków gastronomicznych. W mojej opinii, tego typu elementy są nieodzownym elementem budowania krajobrazu kulturowego i wielu mieszkańców oraz turystów nierzadko przyjeżdża specjalnie po to, aby ujrzeć atmosferę święta i towarzyszącej jej oprawy w danym mieście. W mojej ocenie, w ramach spotkań informacyjnych powinni brać udział przedsiębiorcy, zarządcy wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych, planiści, historycy, architekci, konserwatorzy zabytków, samorządowcy, a nawet przedstawiciele organizacji społecznych). Co więcej, uważam, że powinni być oni zapraszani na rozmowy. Nie jest problemem wysłanie listów, czy przejście się przez kilka ulic w celu osobistego poinformowania sklepikarzy, czy hotelarzy o nowej inicjatywie, która ich dotyczy. Wiece wyborcze i rozwieszanie reklam za pieniądze podatników umiemy organizować, ale na inicjatywy w tym zakresie środków, ani chęci nie ma. Warto, aby inwestorzy prowadzący lub planujący prowadzić inwestycje w obszarze parku kulturowego pojawiali się na takich spotkaniach. Dotyczy to również inwestycji na obszarach, które potencjalnie mogą zostać objęte tą formą ochrony (starówki miejskie, okolice zabytków itp.). Przykład z Gdańska pokazuje, że społeczność ma wpływ na regulacje, jakie są ustalane i zapisywane w ramach dokumentacji do projektu uchwały, albo wręcz odciągają ją w czasie.

Gdzie szukać informacji o uchwalonych parkach kulturowych?

Przejdźmy do najczęściej zadawanego przez inwestorów pytania, gdzie szukać informacji o zabytkach – w tym przypadku o parkach kulturowych? Zgodnie z danymi Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Polsce funkcjonuje 38 parków kulturowych. Czy ich listę można znaleźć np. na stronie NID czy na stronie Ministerstwa? Niestety, nie ma miejsca, gdzie w jednym tabelarycznym ujęciu moglibyśmy znaleźć aktualną listę parków kulturowych w Polsce. W czym problem? Przecież mamy ich tak mało. Ministerstwo odwołuje nas na stronę NID, a tam z kolei widnieją informacje ogólne o procedurach, przepisach i wyrokach sądowych – listy parków kulturowych brak. Owszem, są strony internetowe, czy opracowania, które listują parki kulturowe, ale zostały one wykonane przez prywatne podmioty czy osoby, które na bieżąco nie mają obowiązku aktualizować zebranych danych. Nie mamy, zatem pewności, że stan listy jest aktualny. Na uwagę zasługuje opracowanie „Park kulturowy jako forma ochrony krajobrazu kulturowego (historycznego)”, jednak jest to opracowanie z 2017 r. i korzystając z listy parków kulturowych należy mieć to na uwadze. W mojej ocenie, tego typu informacje powinny być ogólnodostępne na stronach rządowych ze statusem aktualności maksymalnie 1 miesiąca. Informacji o parkach kulturowych możemy szukać w planach miejscowych, bo jak wykazałem utworzenie planu miejscowego jest jednym z obowiązków przy tworzeniu parku kulturowego. Jednak, nikt nie aktualizuje planu miejscowego z dnia na dzień, gdy powstanie nowy park kulturowy, czy w momencie, gdy jakaś uchwała parku zostanie zmieniona lub uchylona. Z dostępnych na stronie NID danych wynika, że jest kilkanaście nowych inicjatyw utworzenia parków kulturowych w Polsce, a także kilkadziesiąt innych planów ochrony zabytków w różnych województwach. Na portalach informacyjnych można przeczytać o pomysłach, które nie widnieją na stronach organów stojących na pieczy dziedzictwa kulturowego. Przykładem jest informacja z grudnia 2023 r. o przystąpieniu radnych Warszawy o przyjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego „Historyczne Centrum Warszawy”. Obszar ma objąć Stare Miasto i Trakt Królewski (dane warszawa.tvp.pl) – czy wszyscy inwestorzy z tego regionu już o tym wiedzą?

Ewidencjonowanie zabytków w ramach poszczególnych form ochrony oraz w różnych dokumentach jest bolączką systemu i inwestorzy mają duży problem z docieraniem szybko do rzetelnych informacji w tym zakresie. W epoce cyfryzacji budownictwa jest to dla mnie niepojęte!

Czy można zlikwidować park kulturowy?

Wspomniałem, że uchwała o parku kulturowym może być uchylona. Czy to znaczy, że można zlikwidować park kulturowy? Wśród zlikwidowanych parków kulturowych jest m.in. Park Kulturowy Chwarszczany, Zwierzyniecki Park kulturowy w Krakowie, Park Kulturowy Kościół św. Magdaleny w Łopatkach, czy Park Kulturowy Osieczek (dane NID). Pokazuje to, że można zlikwidować park kulturowy. Oczywiście, mnie strażnikowi zabytków nie zależy na ich niszczeniu i znoszeniu im form ochrony, ale często spotykam źle skonstruowane zapisy w uchwałach, przepisach, planach, a nawet ustawach. W związku z tym, czasami zasadne jest uchylenie jakiegoś dokumentu. Z czyjej inicjatywy można zlikwidować park kulturowy? Nie ma na to procedury. W przytoczonym wyżej przykładzie z Gdańska przedsiębiorcy wsparli się rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorstw, który wystosował pismo z wnioskiem o wyjaśnienie. Jednak działo się to na etapie konsultacji do projektu uchwały i pokazuje, jak istotna jest świadomość inwestorów i właścicieli zabytków w zakresie podejmowanych inicjatyw. Na koniec, warto również wspomnieć o możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wynikających z ograniczeń lub braku możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.  Jednak jak pokazują przytoczone wyroki sądowe i polska rzeczywistość prawna, interpretacje mogą być różne. Czujność inwestorów, sprawdzanie aspektów konserwatorskich przed zakupem nieruchomości, wnikliwe analizy chłonności, a także konsultowanie się na różnych etapach procesu inwestycyjnego z konserwatorem zabytków wyeliminuje, a na pewno zminimalizuje ryzyko, że z zakupioną nieruchomością zrobić będzie można mniej niż się zaplanowało.

Autor artykułu

---

Poznajmy się!

 

LUDZIE NIEZWYKLI PODNOSZĄ RUINY W ZABYTKI

---

Czekamy, by rozpocząć Twój projekt